Il est nécessaire de rappeler trois points essentiels concernant le projet de loi porrtant Nouvelle Organisation Territoriale de la République :

• Le projet de loi NOTRe n’a pas vocation à modifier le maillage communal de notre pays et par conséquent à remettre en cause l’existence de nos communes, qu’elles soient rurales ou urbaines.

• Les communes, au même titre que les départements et les régions, sont reconnues par la Constitution comme des collectivités territoriales selon son article 72.

• Le projet de loi NOTRe, loin de trahir les promesses de la campagne présidentielle de 2012, s’inscrit dans la droite ligne de l’engagement 54 de François Hollande : « une nouvelle étape de décentralisation […] prévoira la clarification des compétences ».

Au-delà du caractère excessif de certains passages de la motion diffusée par l’AMRF, il est important d’apporter des réponses et précisions aux nombreux raccourcis et inexactitudes qu’elle contient.

Voici, point par point, la réponse aux questions posées :

« Réduire à néant la clause générale de compétence des communes »

Le projet de loi NOTRe supprime la clause générale de compétence des régions à l’article 1er et celle des départements à l’article 24. En conséquence, les régions et départementaux ne pourront intervenir que dans les domaines de compétences que la loi leur attribue.

En revanche, les communes sont les seules collectivités à conserver une clause générale de compétence : l’article 2121-29 du code général des collectivités locales (CGCT) n’est en effet pas modifié par le projet de loi.

« Organiser la mise sous tutelle de la commune par l’intercommunalité »

L’article 72 de notre Constitution dispose que les collectivités territoriales « s’administrent librement » et qu’aucune d’entre elle « ne peut exercer une tutelle sur une autre ». Le projet de loi NOTRe est une loi ordinaire et s’inscrit donc dans le cadre de nos principes constitutionnels.

Le texte ne modifie pas la nature juridique des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. Ces derniers tirent leur pouvoir de l’acte juridique de délégation de compétences par les communes membres qui le composent. Ce transfert est obligatoire ou optionnel selon les compétences concernées. Un EPCI à fiscalité propre a donc des compétences clairement définies car limitées, contrairement à une commune.

« Donner la possibilité pour un EPCI de décider, à la majorité qualifiée de l’unification des impôts communaux »

Cette doléance fait référence à l’article 22 quater A, introduit en première lecture à l’Assemblée nationale par un amendement du groupe SRC en commission des Lois, et voté conforme au Sénat en deuxième lecture.

Aujourd’hui, l’unification de tout ou partie des impôts directs locaux (TH, TFPB et TFPNB) à l’échelle d’un EPCI à fiscalité propre est déjà possible à condition d’obtenir l’accord du conseil communautaire et de chacun des conseils municipaux des communes membres. Dans les faits, l’unanimité demandée a rendu impossible l’usage de la faculté d’unification fiscale. L’introduction du système de fléchage pour élire les délégués communautaires n’a fait qu’accentuer cette situation.

L’article 22 quater A assouplit donc la procédure. Un EPCI à fiscalité propre et ses communes membres pourront décider d’unifier tout ou partie des impôts directs locaux, à condition d’obtenir l’accord du conseil communautaire et d’une majorité qualifiée des conseils municipaux (deux tiers des conseils municipaux représentant plus de la moitié de la population l’EPCI ou la moitié des conseils municipaux représentant les deux tiers de la population de l’EPCI). Par conséquent, un EPCI ne pourra décider seul d’unifier les impôts directs locaux.

Dans le contexte actuel de baisse des dotations de l’État et d’une réforme annoncée des valeurs locatives, cette unification à ceux qui le souhaitent de renforcer la péréquation intercommunale et de faciliter la modernisation de la fiscalité locale.

« Proposer la désignation des représentants des communes à l’intercommunalité par un scrutin distinct de l’élection municipale »

Cette doléance fait référence à l’article 22 octies, introduit en première lecture à l’Assemblée nationale par un amendement du groupe SRC en commission des Lois, et supprimé au Sénat en deuxième lecture.

Cet article dispose que les EPCI à fiscalité propre sont administrées par un organe délibérant élu au suffrage universel direct, suivant des modalités particulières fixées par la loi avant le 1er janvier 2017. Il généralise donc à l’ensemble des EPCI à fiscalité propre l’objet de l’article 54 du projet de loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPTAM) qui ne concernait que les métropoles.

Dans les faits, cet article est déjà satisfait car le système de fléchage utilisé pour la première lors des élections municipales de 2014 est en droit une élection au suffrage universel direct. L’article 22 octies doit donc plutôt être considéré comme une disposition incitant le Gouvernement et le Parlement à réfléchir à terme sur la dimension démocratique des EPCI à fiscalité propre, dans un contexte d’achèvement de la carte intercommunale et d’un rôle croissant des EPCI dans la mise en œuvre des politiques publiques locales.

Pour résumer, l’article 22 octies est un article de principe, non normatif, qui ne définit pas de nouvelles modalités d’élection des élus communautaires, mais souhaite enclencher un nécessaire débat sur la légitimité démocratique des EPCI à fiscalité propre.

« Réviser une nouvelle fois les schémas départementaux de coopération intercommunale avec des règles plus contraignantes »

L’article 15 prévoit bel et bien une nouvelle révision des schémas départementaux de coopération intercommunale, calquée sur la procédure définie dans la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales.

Toutefois, suite à un amendent à l’Assemblée nationale en première lecture, la procédure de l’article 15 a resserré l’encadrement des pouvoirs du préfet en prévoyant qu’à défaut d’accord des communes concernées sur les projets préfectoraux de création d’un EPCI, de modification du périmètre intercommunal ou de fusion d’EPCI, le préfet ne pourra désormais « passer outre » l’opposition des communes que sur un avis favorable de la CDCI. Cette nouvelle procédure est donc indéniablement plus favorable aux élus locaux que celle de 2010.

En effet, avec la procédure de 2010, le préfet pouvait « passer outre » l’opposition des communes à son arrêté si la CDCI ne parvenait pas à élaborer et voter à la majorité qualifiée un arrêté alternatif. Dorénavant, la CDCI pourra rendre caduc l’arrête du préfet sans être contrainte de bâtir un arrêté alternatif.

« Fixer arbitrairement la taille minimale des intercommunalités à 20 000 habitants »

Le projet de loi initial et la version votée en première lecture à l’Assemblée nationale prévoient effectivement de relever le seuil minimal pour constituer un EPCI à fiscalité propre à 20 000 habitants : c’est l’article 14.

Or à l’Assemblée nationale, nous avons assorti ce nouveau seuil de différentes adaptations qui prennent en compte les réalités géographiques et/ou démographiques de nos territoires. Ces adaptations permettent ainsi d’abaisser le seuil de 20 000 habitants avec un plancher fixé à 5 000 habitants.

Parmi les adaptations proposées, deux d’entre elles sont assises sur la densité démographique du projet de périmètre pour éviter la formation d’EPCI à périmètre très vaste du fait d’une faible densité démographique. Une autre concerne les EPCI inclus dans une zone de montagne ou composant un territoire insulaire.

De surcroît, l’article 15 exclut de la procédure du « passer outre » par le préfet la fusion d’EPCI dont l’un compte plus de 15 000 habitants et résulte d’une fusion prononcée entre le 1er janvier 2012 et la date de promulgation du projet de loi NOTRe. Ce « délai de repos » permettra à des EPCI d’une taille déjà conséquente et issus d’une fusion récente de ne pas voir leur périmètre une nouvelle fois modifié dans les années à venir.

Avec ces adaptations, le seuil de 20 000 habitants ne s’appliquera donc pas arbitrairement sur tout le territoire.

« Augmenter le nombre de compétences obligatoires et facultatives des intercommunalités »

Les articles 18 à 20 élargissent le champ des compétences optionnelles et obligatoires des communes aux communautés de communes et d’agglomération.

Pour les compétences « collecte et traitement des déchets des ménages et déchets assimilés » et « aménagement, entretien et gestion des aires d’accueil des gens du voyage », le transfert obligatoire aux EPCI est cohérent avec les réalités locales. Aujourd’hui, le service public des déchets est déjà assuré à 99 % par d’autres structures que des communes. Concernant les aires d’accueil, ce transfert favorisera la réalisation des schémas départementaux relatifs à l’aménagement des aires d’accueil.

Le transfert obligatoire de « l’eau » et de « l’assainissement » suscite plus d’oppositions. Dans les faits, l’échelle de gestion de ces compétences varie énormément selon les territoires : elle peut être communale, intercommunale, voire départementale. Notre pays compte ainsi environ 13 220 services d’eau potable par exemple. Transférer ces compétences de manière obligatoire aux EPCI serait donc vecteur de rationalisation.

Sur cette question, beaucoup s’opposent au transfert de la compétence « eau » aux EPCI en rappelant que les logiques de bassin dépassent souvent le cadre des EPCI. C’est parfois vrai. Mais cela signifie donc que l’exercice au niveau communal d’une telle compétence est encore moins justifié. D’autant plus que ce transfert n’interdirait pas à un EPCI de confier l’exercice de cette compétence à un syndicat mixte au périmètre plus large et plus pertinent, comme le font déjà certaines communes.

En deuxième lecture, les sénateurs ont fait de l’eau et de l’assainissement des compétences optionnelles des communautés de communes. Cette solution pourrait être une porte de sortie.

« Supprimer le dispositif interdisant le transfert automatique de la compétence PLU à l’intercommunalité, issu de la loi ALUR »

Cette doléance fait référence à l’article 15 ter B, introduit en première lecture à l’Assemblée nationale par un amendement du groupe SRC en commission des Lois, et supprimé au Sénat en deuxième lecture.

Pour rappel, la loi ALUR transfère, à partir de mars 2017, la compétence d’élaboration du PLU des communes aux communautés de communes et aux communautés d’agglomération dont elles sont membres, sauf si une minorité de blocage réunissant au moins 25 % des communes représentant au moins 20 % de la population s’y oppose, au plus tard dans les trois mois précédant mars 2017.

L’article 15 ter B ne supprime pas le dispositif interdisant le transfert automatique de la compétence PLU à l’intercommunalité. Pour être exact, il transforme la minorité de blocage en majorité de blocage. Ainsi il serait nécessaire de réunir deux tiers des communes regroupant la moitié de la population de l’EPCI ou la moitié des communes regroupant les deux tiers de la population de l’EPCI pour s’opposer au transfert de la compétence PLU.

Il est certain que cet article sera un des points discutés en commission mixte paritaire.

« Réduire le champ d’application de l’intérêt communautaire »

Le projet de loi initial et la version votée en première lecture à l’Assemblée nationale prévoient effectivement de supprimer la notion d’intérêt communautaire comme principe fondateur du transfert obligatoire de compétences communales aux communautés de communes et d’agglomération. Le Sénat, en première lecture, comme en deuxième lecture, est revenu sur ce point.

En première lecture, nous avions estimé que la définition de l’intérêt communautaire ne devait plus être la règle en matière de compétence obligatoire, mais seulement réservée à certaines compétences précises comme la « politique locale du commerce et soutien aux activités commerciales ».

Afin de trouver un compromis avec les sénateurs, il est probable que la notion d’intérêt communautaire comme principe fondateur du transfert obligatoire de compétences soit rétablie lors de la suite de l’examen parlementaire, mais que les compétences obligatoires en matière d’économie des EPCI ne soient pas concernées par cette notion.

« Supprimer la minorité de blocage reconnue aux communes membres d’un EPCI faisant l’objet d’un projet de fusion »

Cette doléance fait référence à l’article 17 bis B, introduit en première lecture à l’Assemblée nationale par un amendement du groupe SRC en commission des Lois, et supprimé au Sénat en deuxième lecture.

Aux termes de l’article L. 5211-41-3 du CGCT, la fusion d’EPCI dont l’un au moins est à fiscalité propre doit être autorisée par les deux tiers au moins des conseils municipaux de l’ensemble des communes incluses dans le projet de périmètre représentant plus de la moitié de la population totale, ou l’inverse. Ces majorités doivent comprendre au moins un tiers des communes membres de chacun des établissements publics concernés.

L’article 17 bis B vise à faciliter ces fusions en supprimant la clause du tiers des conseils municipaux. Toutefois, le projet de fusion requerrait toujours la majorité qualifiée des conseils municipaux des communes incluses dans celui-ci.

« Supprimer les syndicats et syndicats mixtes »

Le projet de loi NOTRe a notamment pour objectif de rationaliser la carte des syndicats mixtes et intercommunaux. Notre pays en compte aujourd’hui plus de 13 000, représentant un budget total de 17 milliards d’euros, dont 9 milliards d’euros pour la seule partie fonctionnement.

Aujourd’hui, les différents cas de figures possibles sont les suivants :

• Syndicat et EPCI aux périmètres identiques : l’EPCI se substitue au syndicat qui disparaît et se retrouve investi de l’ensemble des compétences du syndicat ;

• Périmètre du syndicat inclus dans le périmètre de l’EPCI : l’EPCI se substitue au syndicat pour les compétences qui lui ont été transférées, le syndicat disparaissant si la totalité de ses compétences ont été transférées ;

• Périmètre de l’EPCI inclus dans le périmètre du syndicat ou chevauchement des deux périmètres : la situation n’est pas la même selon la catégorie d’EPCI concernée :

• dans le cas d’une communauté de communes : elle est automatiquement substituée à ses communes membres au sein du syndicat. Le syndicat reste compétent et devient syndicat mixte (s’il ne l’était pas déjà) puisque l’EPCI y adhère au lieu et place de ses communes membres ;

• dans le cas d’une communauté d’agglomération, d’une communauté urbaine ou d’une métropole : les communes de l’EPCI sont retirées du syndicat pour les compétences obligatoires et optionnelles de l’EPCI, l’EPCI pouvant par la suite transférer ces compétences au syndicat.

L’article 14 du projet de loi NOTRe incite à amplifier la réduction du nombre de structures syndicales dans le cadre d’une révision des schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI), en modifiant les orientations 4° et 5° de l’article L. 5210-1-1 du CGCT, qui énumère les grandes orientations que le SDCI doit prendre en compte, comme suit :

4° La réduction du nombre de syndicats de communes et de syndicats mixtes, en particulier par la suppression obligatoire des doubles emplois entre des établissements publics de coopération intercommunale ou entre ceux-ci et des syndicats mixtes ;

5° Le transfert des compétences exercées par les syndicats de communes ou les syndicats mixtes à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, ou à un autre syndicat exerçant les mêmes compétences conformément aux objectifs de rationalisation des périmètres des groupements existants et de renforcement de la solidarité territoriale ;

Il n’est donc aucunement question de supprimer l’ensemble des syndicats mixtes et intercommunaux, mais plutôt d’éviter les doubles emplois et la coexistence de structures exerçant les mêmes compétences. Par conséquent, les grands syndicats, parfois à échelle départementale, déjà issus de mouvements de rapprochement ou de mutualisation, n’ont pas vocation à être démantelés. Ce sont au contraire des exemples à promouvoir.

« Étendre la règle de la représentation démographique des communes dans les intercommunalités aux syndicats »

Cette doléance fait référence à l’article 16 bis, introduit en première lecture à l’Assemblée nationale par un amendement en commission des Lois, et amendé fortement au Sénat en deuxième lecture.

Tel qu’issue de la première lecture à l’Assemblée, l’article 16 bis vise notamment à modifier les modalités de composition des comités des syndicats de communes et des syndicats mixtes ouverts et fermés pour observer les prescriptions du Conseil constitutionnel dans sa jurisprudence sur l’égalité du suffrage : « dès lors que des établissements publics de coopération entre les collectivités territoriales exercent en lieu et place de ces dernières des compétences qui leur auraient été sinon dévolues, leurs organes délibérants doivent être élus sur des bases essentiellement démographiques » (cf. décision n° 2014-405 QPC du 20 juin 2014). Aujourd’hui, les règles actuelles ne tiennent pas forcément compte du poids démographique des communes.

Les dispositions votées à l’Assemblée auraient vocation à entrer en vigueur, pour tout syndicat, à l’occasion de la modification de la répartition des sièges au sein du comité syndical et, en tout état de cause, au plus tard à compter du prochain renouvellement général des conseils municipaux prévu en 2020.

En deuxième lecture, les sénateurs ont supprimé ces dispositions. Ils ont en effet estimé que la nature juridique distincte des syndicats et des EPCI à fiscalité propre pouvait justifier des règles de représentativité différentes.

Il n’est pas certain que le dispositif initial de l’article 16 bis soit rétabli en deuxième lecture à l’Assemblée nationale.